汪玉凱 

      黨的十八大以后，新一屆領(lǐng)導(dǎo)層勵(lì)精圖治，第一時(shí)間內(nèi)作出轉(zhuǎn)變作風(fēng)的8項(xiàng)決定；對(duì)腐敗采取持續(xù)高壓態(tài)勢(shì)，不斷加大反腐敗的力度；強(qiáng)調(diào)憲法的權(quán)威和依法治國(guó)的極端重要性，明確提出要廢除勞教制度、推進(jìn)審判制度、戶籍制度以及信訪制度改革等。這些舉動(dòng)在社會(huì)上產(chǎn)生了廣泛的影響，得到了社會(huì)的好評(píng)和認(rèn)同。下一步中國(guó)的改革究竟會(huì)如何發(fā)展，改革應(yīng)遵循什么樣的策略，這些都是需要認(rèn)真思考和討論的。

      充分估計(jì)未來(lái)改革的難度

      中國(guó)目前的改革是非常困難的，主要表現(xiàn)在三個(gè)方面。

      一、改革是在社會(huì)利益格局發(fā)生嚴(yán)重扭曲的背景下進(jìn)行的。經(jīng)過(guò)多年的改革與發(fā)展，中國(guó)社會(huì)利益格局已經(jīng)發(fā)生了重大改變，不合理的利益格局甚至被整體固化了。新的領(lǐng)導(dǎo)層必須面對(duì)這個(gè)事實(shí)，即任何試圖打破這個(gè)利益格局的改革選項(xiàng)，都可能遇到極大的阻力。

      二、社會(huì)情緒的不斷表達(dá)和持續(xù)上升，反過(guò)來(lái)加大了改革的壓力，縮小了改革的操作空間。一方面公民社會(huì)在不斷發(fā)展，大家對(duì)改革的預(yù)期、對(duì)美好生活的向往，甚至對(duì)個(gè)人價(jià)值實(shí)現(xiàn)的追求，伴隨著網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的到來(lái)和中國(guó)社會(huì)的進(jìn)步，在快速攀升；另一方面許多黨政管理部門任然沿襲傳統(tǒng)的管理模式在既定的框架中運(yùn)行，這就不可避免地會(huì)產(chǎn)生沖突。

      三、需要改革問(wèn)題的綜合性，使經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)等問(wèn)題相互交織，形成牽一發(fā)而動(dòng)全身的局面。這與改革開(kāi)放初期的單項(xiàng)改革、單兵突進(jìn)式的改革形成了鮮明的差異。

       改革需要確立新的主題與目標(biāo)

      新一屆領(lǐng)導(dǎo)集體上任以后，對(duì)未來(lái)的改革如何謀劃，從習(xí)近平沿著當(dāng)年鄧小平南巡之路視察深圳、珠海等地展示出來(lái)的意向，應(yīng)該說(shuō)已經(jīng)非常明顯了。問(wèn)題在于下一步的改革路線圖如何來(lái)選擇。在新的歷史條件下推進(jìn)改革，可能更需要一個(gè)鮮明的改革目標(biāo)，并以此凝練出一個(gè)有高度包容性的改革主題。

      就改革目標(biāo)而言，從目前中國(guó)的實(shí)際情況看，可以用“三清”、“四權(quán)”加以概括：所謂“三清”就是十八大提出的“干部清正、政府清廉、政治清明”；所謂“四權(quán)”是指“廢除特權(quán)、弘揚(yáng)民權(quán)、約束公權(quán)、保護(hù)私權(quán)”。我認(rèn)為“三清”、“四權(quán)”的改革目標(biāo)，不僅有很大的改革容量，與政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等多方面改革都能夠密切相聯(lián)，而且能切中時(shí)弊，目標(biāo)鮮明，有很強(qiáng)的號(hào)召力。

      從凝練改革的主題來(lái)看，過(guò)去20多年我們一直把建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制作為改革的主題，有很大的包容性，也獲得了極大成功。但目前改革再用這個(gè)主題，顯然不能適應(yīng)當(dāng)前我國(guó)的實(shí)際情況了，因此，用“適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的公共治理變革”作為主題，也許更加合適。理由有三：

      首先，政府愈來(lái)愈成為社會(huì)矛盾的中心和聚焦點(diǎn)。這些年來(lái)，圍繞公共治理所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)問(wèn)題越來(lái)越多，不管是公民權(quán)利的保障、法治，黨政關(guān)系的處理，還是社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與改革、社會(huì)沖突、信仰危機(jī)等，幾乎都與黨政部門的公共治理體制、作為和效率有關(guān)，因此，政府公共治理的能力、水平和行為，都對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展的影響越來(lái)越大。

      其次，政府管理前端與人大、司法、黨政權(quán)力的劃分等政治領(lǐng)域改革密切相關(guān)，后端與經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域的治理與改革也直接相聯(lián)，如經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的市場(chǎng)作用的發(fā)揮、收入分配制度改革、財(cái)稅體制改革、金融體制改革、投資體制改革以及社會(huì)領(lǐng)域的社會(huì)管理體制改革、社會(huì)組織的培育等，沒(méi)有一樣可以離開(kāi)政府。這就是說(shuō)，以政府為中心的公共治理改革，已經(jīng)成為連接政治體制改革與經(jīng)濟(jì)體制改革、社會(huì)體制改革的結(jié)合部、中間點(diǎn)，帶有明顯的綜合和主導(dǎo)的特征。

      第三，作為公共治理主體的黨政自身改革的成功與否，在一定程度上又直接決定著其他方面改革的成效。如政府與市場(chǎng)關(guān)系的調(diào)整、黨政關(guān)系的處理、構(gòu)建公權(quán)力制約的環(huán)境、政府職能的轉(zhuǎn)變、政府結(jié)構(gòu)的優(yōu)化以及政府管理方式的改革等。如果沒(méi)有這些關(guān)鍵問(wèn)題改革的成功，其他改革也很難真正取得突破。正是從這個(gè)意義上說(shuō)，公共治理的改革已經(jīng)歷史地走到了前臺(tái)。

       未來(lái)改革的重點(diǎn)和推進(jìn)策略

      當(dāng)然，從目前中國(guó)的實(shí)際情況看，即使在“適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的公共治理變革”主題下，也不能全面出擊，而是要有重點(diǎn)地突破。具體來(lái)說(shuō)，主要應(yīng)集中在三個(gè)領(lǐng)域：

       一、反腐敗改革。要把當(dāng)前反腐敗的勢(shì)頭繼續(xù)推向前進(jìn)，保持對(duì)腐敗的高壓態(tài)勢(shì)，并由運(yùn)動(dòng)式的反腐逐步向制度性反腐的方向發(fā)展。要在反腐敗中探索在一黨執(zhí)政條件下約束公權(quán)力的制度框架，包括最高層官員切入的財(cái)產(chǎn)申報(bào)公開(kāi)制度等。

        二、司法改革。這方面十八大提出了很高的改革目標(biāo)，要著力落實(shí)和推進(jìn)。中央宣布要廢除勞教制度以及啟動(dòng)審判制度改革、戶籍制度改革以及信訪制度改革，這些都已經(jīng)釋放出了重要信號(hào)。要特別在保障憲法權(quán)威、確保司法公平公正上做文章，體現(xiàn)依法約束公權(quán)，保護(hù)私權(quán)，給民眾以信心。

         三、以黨政自身的改革帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)領(lǐng)域的重點(diǎn)、難點(diǎn)改革。黨政自身的改革要防止走過(guò)場(chǎng)。執(zhí)政黨的改革關(guān)鍵在于在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的前提下，如何規(guī)范黨權(quán)，防止權(quán)力邊界的泛化，影響人大、政府等國(guó)家權(quán)力主體正常地發(fā)揮作用。政府改革要有大動(dòng)作，但要防止沒(méi)成效的頻繁出擊。對(duì)于大部制改革，不應(yīng)該只注重形式上的合并，更應(yīng)該注重政府職能的重組、融合和轉(zhuǎn)變。在充分準(zhǔn)備和廣泛討論的基礎(chǔ)上，可以集中力量、時(shí)間改革一次，確立政府的基本組織架構(gòu)，之后要相對(duì)穩(wěn)定，特別對(duì)于政府組成部門要力圖使之法定化，不宜頻繁調(diào)整。很顯然，目前推進(jìn)這樣的改革，條件似乎并不成熟，可以在政府機(jī)構(gòu)微調(diào)的基礎(chǔ)上，待相關(guān)領(lǐng)域的改革取得明顯成效之后，在本屆政府的后期全面啟動(dòng)這項(xiàng)全局性改革也許更有成效。

      用政府管理改革帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革，具體到經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，要突出收入分配制度改革、財(cái)稅體制改革、投資體制改革，政府和市場(chǎng)關(guān)系的調(diào)整，壟斷行業(yè)改革，國(guó)有企業(yè)的改革等關(guān)鍵領(lǐng)域，以此減少政府對(duì)市場(chǎng)、社會(huì)的過(guò)多干預(yù)，解決長(zhǎng)期困擾我們的政府與市場(chǎng)的關(guān)系問(wèn)題。

      最后，為了保證改革的順利進(jìn)行，需要調(diào)整改革的推進(jìn)策略。按照黨的十八大提出的建立改革協(xié)調(diào)機(jī)制的主張，可以設(shè)立隸屬于黨中央、國(guó)務(wù)院的高層辦事機(jī)構(gòu)——中央改革辦公室，直接由黨的最高領(lǐng)導(dǎo)層領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)改革進(jìn)行整體謀劃，形成對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等各領(lǐng)域改革的整體協(xié)調(diào)。與此同時(shí)，也需要在全國(guó)選一些條件好的地方，進(jìn)行包括政治體制改革在內(nèi)的綜合改革示范，鼓勵(lì)探索，允許失敗，在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，在全國(guó)推廣。

（作者系國(guó)家行政學(xué)院教授 ）